Oleh: Frandy Septior Nababan, S.H.
Advokat/Mahasiswa Pascasarjana Magister Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Jambi
Kebakaran hutan dan lahan (karhutla) selama ini hampir selalu ditempatkan dalam perspektif pertanggungjawaban pihak yang diduga menjadi penyebab kebakaran, khususnya korporasi atau pelaku usaha. Pendekatan tersebut penting, tetapi belum sepenuhnya menjawab persoalan hukum yang lebih fundamental: apakah negara melalui badan dan/atau pejabat pemerintah telah melaksanakan kewajiban hukumnya dalam mencegah, mendeteksi, mengendalikan, dan menanggulangi risiko karhutla?
Pertanyaan tersebut menjadi relevan karena perlindungan lingkungan hidup bukan semata-mata persoalan kebijakan pemerintahan, melainkan merupakan bagian dari kewajiban konstitusional negara.
Pasal 28H ayat (1) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menjamin hak setiap orang untuk memperoleh lingkungan hidup yang baik dan sehat. Sementara itu, Pasal 33 ayat (3) dan ayat (4) UUD 1945 menegaskan bahwa pengelolaan sumber daya alam harus diarahkan bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat serta dilaksanakan dengan prinsip pembangunan berkelanjutan dan berwawasan lingkungan.
Dengan konstruksi konstitusional tersebut, negara tidak hanya berkewajiban melakukan tindakan setelah kerusakan lingkungan terjadi, tetapi juga memiliki kewajiban untuk melakukan pencegahan dan pengendalian terhadap risiko lingkungan yang secara objektif dapat diketahui.
Strict Liability Tidak Otomatis Berlaku terhadap Pemerintah
Dalam rezim hukum lingkungan, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup mengenal konsep tanggung jawab mutlak (strict liability) sebagaimana diatur dalam Pasal 88.
Namun, ketentuan tersebut tidak dapat dimaknai bahwa setiap kali terjadi karhutla, pemerintah secara otomatis dapat dimintai pertanggungjawaban berdasarkan prinsip strict liability. Pasal 88 pada dasarnya ditujukan terhadap pihak yang melakukan kegiatan atau usaha tertentu yang memenuhi persyaratan sebagaimana ditentukan dalam ketentuan peraturan perundang-undangan.
Pertanggungjawaban pemerintah memiliki konstruksi hukum yang berbeda.
Terhadap badan dan/atau pejabat pemerintahan, pertanggungjawaban dapat dibangun melalui konsep Onrechtmatige Overheidsdaad (OOD) atau perbuatan melanggar hukum oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan dalam menjalankan fungsi pemerintahan.
Ketidakbertindakan Pemerintah Dapat Menjadi Objek Pengujian
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan memberikan dasar penting dalam membangun konstruksi tersebut. Undang-undang ini tidak hanya mengatur keputusan pemerintahan, tetapi juga mengatur tindakan pemerintahan.
Pasal 1 angka 8 UU Administrasi Pemerintahan mendefinisikan tindakan sebagai perbuatan pejabat pemerintahan atau penyelenggara negara lainnya untuk melakukan dan/atau tidak melakukan perbuatan konkret dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan.
Ketentuan tersebut mempunyai konsekuensi yuridis yang signifikan. Tidak melakukan suatu tindakan yang secara hukum menjadi kewajiban pemerintah dapat menjadi bagian dari tindakan pemerintahan yang dapat diuji secara hukum, sepanjang ketidakbertindakan tersebut berkaitan dengan pelaksanaan kewenangan pemerintahan.
Pasal 87 UU Administrasi Pemerintahan juga memperluas pemaknaan keputusan tata usaha negara sehingga mencakup tindakan faktual, berdasarkan peraturan perundang-undangan dan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB).
Dengan demikian, ruang pengujian terhadap pemerintah tidak terbatas pada keputusan tertulis atau formal. Tindakan faktual maupun ketidakbertindakan pemerintah dalam kondisi tertentu juga dapat menjadi objek sengketa administrasi pemerintahan.
Karhutla dan Kewajiban Pemerintah
Dalam konteks karhutla, konstruksi OOD menjadi relevan apabila terdapat badan dan/atau pejabat pemerintahan yang berdasarkan kewenangannya mempunyai tugas dan kewajiban melakukan pencegahan serta pengendalian kebakaran, tetapi tidak melaksanakan kewajiban tersebut secara patut.
Memang tidak terdapat kewajiban absolut bagi pemerintah untuk menjamin bahwa kebakaran hutan dan lahan tidak akan pernah terjadi. Pemerintah bukan pihak yang dapat mengendalikan seluruh faktor penyebab kebakaran.
Namun, persoalan hukumnya berbeda apabila risiko kebakaran telah diketahui atau secara objektif seharusnya dapat diketahui, sementara instrumen pemerintahan yang tersedia—seperti pengawasan, pemantauan, deteksi dini, koordinasi, pencegahan, pengerahan sumber daya, pengendalian, dan penanggulangan—tidak dijalankan sebagaimana mestinya.
Dalam kondisi demikian, yang dipersoalkan bukan semata-mata terjadinya kebakaran, melainkan pelaksanaan kewenangan pemerintahan dalam menghadapi risiko kebakaran tersebut.
Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan Kehutanan juga menempatkan perlindungan hutan sebagai bagian dari penyelenggaraan kehutanan dan mengatur upaya menghadapi berbagai gangguan terhadap hutan, termasuk kebakaran.
Akan tetapi, penentuan pihak yang dapat dimintai pertanggungjawaban tetap harus didasarkan pada pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah serta karakteristik, status, dan lokasi kawasan yang mengalami kebakaran.
PTUN atau Pengadilan Negeri?
Persoalan berikutnya adalah mengenai kompetensi absolut pengadilan.
Apakah gugatan terhadap pemerintah karena dugaan kelalaian dalam mencegah atau mengendalikan karhutla harus diajukan ke Pengadilan Negeri atau Pengadilan Tata Usaha Negara?
Jawabannya tidak ditentukan semata-mata berdasarkan siapa yang menjadi tergugat. Penentunya adalah karakter hukum dari perbuatan yang disengketakan, objek sengketa, serta dasar hubungan hukum yang melandasi gugatan.
Pasca berlakunya UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, konstruksi tersebut semakin jelas dengan diterbitkannya Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2019 tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa Tindakan Pemerintahan dan Kewenangan Mengadili Perbuatan Melanggar Hukum oleh Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan (Onrechtmatige Overheidsdaad).
Pasal 2 ayat (1) PERMA Nomor 2 Tahun 2019 pada pokoknya menegaskan bahwa perkara perbuatan melanggar hukum oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan merupakan kewenangan peradilan tata usaha negara.
Ketentuan tersebut menandai perkembangan penting dalam hukum administrasi Indonesia. OOD yang sebelumnya banyak dikonstruksikan melalui Pasal 1365 KUHPerdata dan diperiksa di lingkungan peradilan umum, dalam konteks tindakan pemerintahan kini ditempatkan dalam rezim sengketa administrasi pemerintahan.
Dengan demikian, apabila masyarakat mempersoalkan tindakan atau ketidakbertindakan konkret badan dan/atau pejabat pemerintahan dalam menjalankan kewenangan publik, dan mendalilkan bahwa tindakan tersebut bertentangan dengan peraturan perundang-undangan maupun AUPB, maka konstruksi gugatan OOD pada prinsipnya berada dalam kompetensi absolut PTUN.
Sebaliknya, apabila sengketa yang terjadi sesungguhnya bersifat keperdataan, seperti sengketa kontraktual, wanprestasi, kepemilikan, atau hubungan hukum privat lainnya, maka kewenangan mengadilinya tetap berada pada peradilan umum.
Artinya, tidak setiap sengketa yang melibatkan pemerintah otomatis menjadi kewenangan PTUN, dan tidak setiap gugatan yang menggunakan Pasal 1365 KUHPerdata otomatis menjadi kewenangan Pengadilan Negeri.
Yang harus ditentukan terlebih dahulu adalah subjectum litis dan objectum litis-nya.
Apabila subjek sengketa adalah badan atau pejabat pemerintahan dan objek yang dipersoalkan merupakan tindakan pemerintahan dalam menjalankan kewenangan publik, maka konstruksi OOD mengarah kepada PTUN.
Membangun Gugatan OOD dalam Perkara Karhutla
Dalam perkara karhutla, gugatan OOD tidak dapat dibangun hanya berdasarkan premis bahwa kebakaran telah terjadi dan masyarakat mengalami kerugian.
Gugatan harus disusun berdasarkan hubungan hukum yang terukur dan dapat dibuktikan.
Setidaknya terdapat beberapa aspek fundamental yang harus dianalisis.
Pertama, harus diidentifikasi badan atau pejabat pemerintahan yang mempunyai kewenangan hukum terhadap lokasi dan persoalan yang disengketakan.
Kedua, harus terdapat kewajiban hukum yang secara normatif dibebankan kepada badan atau pejabat tersebut.
Ketiga, harus dapat dibuktikan adanya tindakan atau ketidakbertindakan yang bertentangan dengan kewajiban hukum, peraturan perundang-undangan, atau AUPB.
Keempat, harus terdapat kerugian atau akibat hukum yang dapat diidentifikasi.
Kelima, harus dapat dibangun hubungan kausal antara tindakan atau ketidakbertindakan pemerintahan dengan kerugian yang timbul.
Dengan demikian, konstruksi hukumnya bukan sekadar:
karhutla terjadi → masyarakat dirugikan → pemerintah digugat.
Melainkan harus dibangun secara lebih sistematis:
terdapat kewenangan dan kewajiban hukum → terdapat risiko yang diketahui atau seharusnya diketahui → terdapat kewajiban melakukan tindakan tertentu → kewajiban tersebut tidak atau terlambat dilaksanakan → timbul kerusakan atau kerugian → terdapat hubungan kausal antara ketidakbertindakan tersebut dengan kerugian.
Di sinilah letak kekuatan sekaligus tantangan gugatan OOD.
Penggugat harus mampu membuktikan bahwa pemerintah bukan sekadar gagal mencegah suatu peristiwa yang tidak dapat diprediksi, tetapi telah gagal menjalankan kewajiban hukum yang secara konkret berada dalam lingkup kewenangannya.
Kedudukan Hukum Masyarakat dan Organisasi Lingkungan
Masyarakat juga memiliki instrumen hukum untuk memperjuangkan hak atas lingkungan hidup.
Pasal 91 UU Nomor 32 Tahun 2009 memberikan ruang bagi masyarakat yang mengalami kerugian akibat persoalan lingkungan untuk mengajukan gugatan melalui mekanisme gugatan perwakilan kelompok (class action), sepanjang memenuhi persyaratan yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan.
Sementara itu, Pasal 92 memberikan kedudukan hukum kepada organisasi lingkungan hidup untuk mengajukan gugatan dalam rangka pelestarian fungsi lingkungan hidup dengan batasan tertentu mengenai tuntutan yang dapat diajukan.
Ketentuan tersebut menunjukkan bahwa perlindungan hukum terhadap lingkungan hidup tidak hanya berorientasi pada penindakan terhadap pelaku pencemaran atau perusakan, tetapi juga membuka ruang partisipasi masyarakat dalam memastikan agar kewajiban negara dan pelaku usaha dijalankan sesuai hukum.
Dua Dimensi Pertanggungjawaban
Dari perspektif hukum, karhutla dapat melahirkan lebih dari satu rezim pertanggungjawaban.
Pertama, pertanggungjawaban korporasi atau pelaku usaha, yang dapat dibangun berdasarkan rezim hukum lingkungan, termasuk prinsip strict liability apabila seluruh persyaratan Pasal 88 UU PPLH terpenuhi.
Kedua, pertanggungjawaban badan dan/atau pejabat pemerintahan, apabila terdapat tindakan atau ketidakbertindakan dalam menjalankan kewenangan publik yang bertentangan dengan hukum. Pertanggungjawaban tersebut dapat dikonstruksikan melalui mekanisme OOD sebagaimana diatur dalam rezim hukum administrasi pemerintahan.
Kedua konstruksi tersebut tidak harus dipertentangkan karena mempunyai subjek, dasar pertanggungjawaban, dan objek hukum yang berbeda.
Dengan kata lain, pertanggungjawaban korporasi tidak serta-merta menghapus kemungkinan adanya pertanggungjawaban pemerintah. Demikian pula, adanya dugaan kelalaian pemerintah tidak secara otomatis menghapus tanggung jawab pihak yang terbukti menyebabkan terjadinya kebakaran.
Negara Tidak Hanya Bertanggung Jawab Setelah Bencana Terjadi
Dalam perspektif negara hukum, kewenangan pemerintahan selalu beriringan dengan tanggung jawab hukum.
Pemerintah tidak hanya dituntut hadir ketika kebakaran telah terjadi, tetapi juga berkewajiban menggunakan kewenangan yang dimilikinya untuk melakukan pencegahan, pengawasan, deteksi dini, pengendalian, koordinasi, dan penanggulangan sesuai dengan ketentuan hukum yang berlaku.
Karhutla karena itu tidak semestinya hanya dipandang sebagai persoalan siapa yang menyalakan api, tetapi juga sebagai persoalan apakah negara telah menjalankan kewajiban hukumnya ketika risiko kebakaran diketahui atau seharusnya dapat diketahui.
Apabila terdapat kewajiban hukum yang konkret, kewenangan yang jelas, tindakan yang seharusnya dilakukan tetapi tidak dilakukan atau dilakukan secara tidak patut, serta kerugian yang memiliki hubungan kausal dengan ketidakbertindakan tersebut, maka terdapat ruang untuk menguji tindakan pemerintahan melalui mekanisme Onrechtmatige Overheidsdaad.
Pada titik inilah gugatan OOD memperoleh relevansinya.
OOD bukan instrumen untuk menjadikan pemerintah sebagai pihak yang otomatis bertanggung jawab atas setiap peristiwa karhutla. Sebaliknya, OOD merupakan instrumen hukum untuk menguji apakah badan dan/atau pejabat pemerintahan telah menjalankan kewenangan dan kewajiban publiknya sesuai dengan hukum, peraturan perundang-undangan, serta AUPB.
Dengan demikian, pertanggungjawaban hukum dalam perkara karhutla tidak semestinya berhenti pada pihak yang diduga sebagai pelaku pembakaran. Dalam batas kewenangan dan sepanjang dapat dibuktikan secara yuridis, pemerintah juga dapat dimintai pertanggungjawaban apabila terbukti melakukan tindakan atau ketidakbertindakan pemerintahan yang melanggar hukum dan menimbulkan kerugian.
Dalam negara hukum, kewenangan bukan sekadar kekuasaan untuk bertindak, melainkan sekaligus kewajiban untuk bertindak secara sah, cermat, efektif, dan bertanggung jawab.(rel/mk)
